關于建筑起重機械“一體化”管理探討研究報告

建筑起重機械“一體化”管理是指施工現(xiàn)場建筑起重機械設備的租賃、安裝、拆卸、維修、保養(yǎng)等工作，由一家具備相應專業(yè)承包資質的企業(yè)(簡稱為“一體化”企業(yè))組織實施。以“一體化”企業(yè)的管理模式開展建筑起重機械安裝管理本身不是一個問題，但將其作為由建設行政主管部門強力推行的一種管理模式，就存在問題了。為此有必要對由建設行政主管部門強力推行建筑起重機械“一體化”管理提出一些意見和建議，供有關行業(yè)主管部門決策時參考。

一、建設行政主管部門推行建筑起重機械“一體化”管理涉嫌行政許可行為

目前個別地區(qū)推行的建筑起重機械“一體化”管理，實質就是一種變相的行政許可行為。例如，某省建設行政主管部門制定出臺了關于推行建筑起重機械“一體化”管理的文件，文件里規(guī)定了“一體化”企業(yè)的標準，要求各地逐步推行“一體化”。具體做法是：某地的相應協(xié)會對申請一體化企業(yè)進行初審，初審后報市建設行政主管部門，再由市建設行政主管部門提出核查意見，分管領導簽字、蓋章后送到省建設行政主管部門，由省建設行政主管部門核準、公布。

不難看出，上述這些行為具備了行政許可的行為特征。雖然在某省行業(yè)主管部門所發(fā)的文件中，字里行間出現(xiàn)“可在、鼓勵、宜選擇、應優(yōu)先選擇”的字眼，想極力回避推行建筑起重機械“一體化”管理涉嫌行政行為，但是由行政主管部門發(fā)文提出管理要求，并在實施過程中由行政主管部門審核、簽字、蓋章并發(fā)布，本身就具備了行政許可行為的特征。所以，建筑起重機械“一體化”管理模式是在行政機關推動下的一種變相的行政管理模式，這是不爭的事實。

二、建筑起重機械“一體化”管理不能重蹈行政許可老路

有一種聲音稱建筑起重機械“一體化”管理模式是一項管理的創(chuàng)新，既然是創(chuàng)新今后就有可能把它納入行政許可范圍。這種說法也是站不住腳的。

首先，建筑起重機械“一體化”管理不是一項創(chuàng)新，早在我國計劃經(jīng)濟時期就已經(jīng)獨立地存在。隨著我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，建筑起重機械管理模式發(fā)生了很大的變化，多種管理模式出現(xiàn)極大地豐富了我國建筑起重機械管理。以建筑機械設備產(chǎn)權管理模式來講，就有設備純租賃企業(yè)、設備制造與租賃企業(yè)、設備租賃與安裝企業(yè)和自有設備施工企業(yè)等多種形式，如果再搞單一的建筑起重機械“一體化”管理就是走回頭路。

其次，建筑起重機械租賃企業(yè)是我國改革開放后產(chǎn)生的一種新型的企業(yè)，它是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，是得到國家工商部門的認可。既然得到社會認可，國家有關行政管理部門認可，它就應當作為合法的企業(yè)存在，不應再由國家行政管理部門重新設置許可和添加條件。

第三，已剝離或部分剝離建筑機械起重設備產(chǎn)權，不再擁有設備專門從事機械設備安裝的企業(yè)，它也是經(jīng)建設行政主管部門認可的企業(yè)，如在原有資質條件下再加上租賃業(yè)務的要求，也是不符合行政許可法的要求的。

第四，就是擁有設備產(chǎn)權并從事建筑機械設備安裝的企業(yè)，其產(chǎn)權的管理也是企業(yè)內部行為，這些企業(yè)絕大多數(shù)又不存在租賃行為，就是有租賃行為也是在安裝之外的經(jīng)營行為，也不屬于建設行政機關資質管理的管轄范圍。

綜上所說，強行推行建筑起重機械“一體化”管理，勢必與行政許可法相違背。所以，建筑起重機械“一體化”管理不應成為一項行政許可。

三、實踐表明由建設行政主管部門出面推行建筑起重機械“一體化”管理未能達到預期的目的

有關建設行政主管部門提出推行建筑起重機械“一體化”管理的目的是：為加強建筑起重機械的安全監(jiān)督管理，提高專業(yè)化水平，確保租賃、安裝、拆卸、使用、維修、保養(yǎng)各環(huán)節(jié)管理到位、責任明晰，防止生產(chǎn)安全事故發(fā)生。

實際情況如何呢?某地區(qū)提出，“一體化”企業(yè)必須達到相應的“資質”條件，否則，不得成為“一體化”企業(yè)，并提出某年某月某日后所有依法進行招投標的工程，達到多少萬以上的項目必須由“一體化”企業(yè)承擔;某年某月某日后全省一刀切，如果沒有進入“一體化”名錄的企業(yè)不能從事這項工作。據(jù)了解，實際上這些地區(qū)進入“一體化”企業(yè)很難達到相應的“資質”條件，不少企業(yè)為了獲得相應的“資質”只能是弄虛作假，這一現(xiàn)象很為普遍。且這些地區(qū)在進入一刀切以后，實際進行招投標對接的只是為數(shù)極少的個別企業(yè)。

還有的地區(qū)，建設行政主管部門發(fā)文要求實施建筑起重機械“一體化”管理后引起企業(yè)的激勵反對，為了不發(fā)生矛盾、強調社會穩(wěn)定，該地區(qū)的建設行政主管部門不得不做出承諾該地區(qū)不按所發(fā)的文件執(zhí)行了。

再深入調研發(fā)現(xiàn)，不少進入所謂的“一體化”企業(yè)建筑起重機械管理水平?jīng)]有得到提高，在實施“一體化”管理的地區(qū)其租賃、安裝、拆卸、使用、維修、保養(yǎng)各環(huán)節(jié)管理責任更難落實到位，生產(chǎn)安全隱患和事故時有發(fā)生。有的地區(qū)實施一體化后，企業(yè)的建筑起重機械管理水平并沒有得到很大提高，反而形成地區(qū)性和企業(yè)的壟斷，并滋生了一些地區(qū)建筑起重機械設備管理的腐敗現(xiàn)象。

去年，某地實施“一體化”管理的一工地，發(fā)生一起施工升降機事故。深入該施工現(xiàn)場了解發(fā)現(xiàn)，由于建筑起重機械使用單位(即項目總承包單位)嚴重違反有關規(guī)定，視建筑起重機械“一體化”管理企業(yè)的警告而不顧，造成現(xiàn)場建筑起重機械管理責任不落實，管理混亂，最終導致事故的發(fā)生。

由此可以看出，僅憑建筑起重機械“一體化”管理一種模式是不可能解決目前建筑施工現(xiàn)場起重機械管理問題的。如果一味推行建筑起重機械“一體化”管理只會造成建筑起重機械的租賃、安裝、拆卸、使用、維修、保養(yǎng)等各環(huán)節(jié)管理的責任不清、不到位，根本達不到有關建設行政主管部門預期的管理目的的。

四、由建設行政主管部門出面推行建筑起重機械“一體化”管理帶來的諸多問題歸納

歸納由建設行政主管部門出面推行建筑起重機械“一體化”管理主要有以下幾個值得深思的問題：

其一，以行政發(fā)文推行建筑起重機械“一體化”管理是違反行政許可法的。可能從本意上來講，有關部門以行政發(fā)文推行建筑起重機械“一體化”管理的出發(fā)點是好的，但這種行為的結果就是一種變相的行政許可行為，有關部門理應承擔相應的違反行政許可法的責任。筆者建議在中央反復強調簡政放權的今天，有關建設行政主管部門應暫?；驈U止推行建筑起重機械“一體化”管理文件。

其二，靠捆綁和限制來管建筑起重機械管理是違背市場規(guī)律的，最終導致管理的失敗，帶來了建筑起重機械管理的更多、更嚴重的問題。改革開放和社會主義市場經(jīng)濟促生了我國建筑起重機械管理模式的多樣化。多樣化的特點是租賃、安裝拆卸和維修保養(yǎng)等建筑起重機械專業(yè)化管理的逐步形成，它是符合我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和有利于建筑起重機械管理發(fā)展的。只不過是由于我們在建筑起重機械多樣化管理中，忽視了建筑起重機械專業(yè)化管理的作用，放松了對建筑施工現(xiàn)場起重機械管理責任主體的監(jiān)管，造成了建筑施工現(xiàn)場起重機械管理主體責任的缺失，因而引發(fā)了建筑起重機械管理的諸多問題?，F(xiàn)在又想把建筑起重機械的租賃、安裝、拆卸、維修、保養(yǎng)等捆綁于一個企業(yè)，似乎管理對象少了更有利于管理。這完全是簡單的管理思維，它不僅沒能捆綁好，“強、拉、配”的結果使那些不情愿的企業(yè)走在了一起，一個外視“一體化”企業(yè)其責任更加混淆、模糊不清。我國近年來逐漸形成的租賃、安裝拆卸和維修保養(yǎng)等專業(yè)隊伍被打破，建筑施工企業(yè)把施工現(xiàn)場起重機械管理責任推卸給了“一體化”企業(yè)，甚至在施工現(xiàn)場帶頭違反建筑起重機械管理各項規(guī)定，造成了目前建筑施工現(xiàn)場起重機械管理的混亂。與此同時，由于建筑起重機械“一體化”管理的不規(guī)范、人為性很大，使得一些監(jiān)管部門各說其是、任意設置條件，不但形成了地方保護主義，而且還形成了權力尋租，產(chǎn)生了諸多的腐敗現(xiàn)象，加重了建筑起重機械相關企業(yè)的負擔。推行建筑起重機械“一體化”管理非但沒有達到管理的目的，反而帶來了建筑起重機械管理的更多、更嚴重的問題。

其三，備案制度不規(guī)范是誘發(fā)推行建筑起重機械“一體化”管理的導火索?！督ㄖ鹬貦C械安全監(jiān)督管理規(guī)定》(建設部第166號令)雖然規(guī)定了有關建筑起重機械設備產(chǎn)權備案和使用登記等建設行政主管部門管理的內容，但是產(chǎn)權備案和使用登記的具體要求及其作用，包括建設行政主管部門應當履行的職責和權限，在文件中以及后續(xù)的管理規(guī)定中都未做出明確的規(guī)定。試想，一個管理規(guī)定只有管理事項，沒有具體內容，達到何種目的(或能否達到預期目的)?管理者承擔什么責任?有無權限限制?這種沒有具體要求、管理不受檢驗、不受限制的行政行為，不產(chǎn)生混亂才怪呢!有了不受限制的備案權力，使得推行建筑起重機械“一體化”管理有了產(chǎn)生的土壤。因此，必須盡快地花大力氣研究規(guī)范建筑起重機械產(chǎn)權備案和使用登記制度。

其四，推行建筑起重機械“一體化”管理掩蓋了人員管理的眾多弊病。推行建筑起重機械“一體化”管理后，將各相關的責任主體的責任打亂了。如建筑起重機械維護保養(yǎng)究竟誰來管?與建筑起重機械有關的特種作業(yè)人員究竟誰來管?就很難界定。一些所謂的建筑起重機械“一體化”企業(yè)，由于“一體化”企業(yè)準入門檻設置的不現(xiàn)實、不合理，許多申請“一體化”企業(yè)只能靠東拼西湊或弄虛作假組建，人員管理幾乎落實不到位。從表面上看“一體化”企業(yè)組建了，但掩蓋了人員管理的眾多弊病。

五、有關建筑起重機械管理的建議

建筑起重機械管理分為產(chǎn)權、安裝、使用和監(jiān)管四部分，其中使用部分的管理職責為最多，反映了使用環(huán)節(jié)管理的重要性。如果進一步明晰責任，加強監(jiān)管，建筑起重機械管理的各項責任就能夠落實到位。所以，筆者有以下四項建議。

第一，應允許多種管理模式的建筑起重機械有關企業(yè)的生存與發(fā)展，并積極鼓勵專業(yè)化企業(yè)的發(fā)展。

建筑起重機械“一體化”企業(yè)有它的優(yōu)勢，但絕不是唯一的企業(yè)管理模式。就是在建筑機械“一體化”企業(yè)中也有嚴格的租賃、安裝與維護保養(yǎng)各項管理分工，有的企業(yè)內部就有專業(yè)化分工并獨立核算的管理模式，不具備全方位管理經(jīng)驗的企業(yè)是難以勝任“一體化”管理角色的。實際上建筑起重機械監(jiān)管較為復雜，它涉及到行政許可管理規(guī)定的要求。按照有關資質管理規(guī)定，建筑起重機械制造企業(yè)和租賃企業(yè)不屬于建設行政主管部門管理范疇。今后，在建筑起重機械安裝、維護保養(yǎng)和安裝檢測上的專業(yè)化管理隊伍將越來越多，專業(yè)化程度越來越高，也必將促進建筑起重機械管理水平的不斷提高。我們認為專業(yè)化的租賃企業(yè)、專業(yè)化的安裝企業(yè)，甚至專業(yè)化的維護保養(yǎng)企業(yè)，單獨設立，做精、做細，對建筑起重機械管理也是有很大益處的。國外已有許多有益經(jīng)驗可借鑒的，國內相關行業(yè)管理經(jīng)驗也是可參考的。因此，應允許多種管理模式的建筑起重機械有關企業(yè)的生存與發(fā)展，并積極鼓勵專業(yè)化企業(yè)的發(fā)展。

第二，抓住建筑起重機械管理的使用環(huán)節(jié)，督促建筑起重機械使用單位履行其責任。

根據(jù)《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》不難發(fā)現(xiàn)，建筑起重機械管理分為產(chǎn)權、安裝、使用和監(jiān)管四部分，其中使用部分的管理職責為最多，反映了使用環(huán)節(jié)管理的重要性。如果我們在建筑起重機械管理中能夠嚴格按照以上職責及監(jiān)管要求實施，加強使用環(huán)節(jié)的管理，并不斷加以完善管理方式，就一定能夠有效地監(jiān)管好兩工地建筑起重機械管理的。實踐證明，只要建筑起重機械使用單位(含建筑施工總承包單位、建設單位和監(jiān)理單位)重視了，不該用的設備不亂用，未維護保養(yǎng)的設備不使用，未經(jīng)檢測的設備堅決不用，其它責任主體的責任就能夠得到有效地促進和加強。反之，制造、租賃、安裝環(huán)節(jié)重視了，使用環(huán)節(jié)不重視，建筑起重機械管理照樣出問題。因此我們認為，建設行政主管部門應在建筑起重機械使用單位的責任主體上狠下功夫，特別是應加強建筑施工總承包企業(yè)(包括建設單位、監(jiān)理單位)對于建筑起重機械管理的責任監(jiān)管，一旦發(fā)生建筑起重機械事故應嚴厲追究建筑施工總承包單位(包括建設單位、監(jiān)理單位)的責任，讓建筑施工總承包企業(yè)(包括建設單位、監(jiān)理單位)重視建筑起重機械管理，這樣才能一環(huán)套一環(huán)，以建筑施工總承包企業(yè)(包括建設單位、監(jiān)理單位)為龍頭帶動其它建筑起重機械各個責任主體安全管理職責的履行。

第三，應實事求是加強建筑起重機械安裝管理，重新定位建筑起重機械安裝資質和界定建筑起重機械安裝責任。

目前，在建筑起重機械安裝管理上還存在資質管理以及安裝責任的履行與監(jiān)督的問題。一方面，建筑起重機械安裝資質管理嚴重脫離實際，沒能從建筑起重機械安裝的實際出發(fā)，設置了不少脫離實際的框框條件，已給建筑起重機械安裝企業(yè)的發(fā)展帶來許多困惑。另一方面，建筑起重機械安裝的職責不很明確，按照有關標準規(guī)范及產(chǎn)品說明書的要求安裝好的建筑起重機械設備能否使用?安裝好的使用環(huán)節(jié)中的責任應如何承擔?建筑起重機械安裝檢測在安裝環(huán)節(jié)中的作用和責任是什么?安裝企業(yè)的檢驗和第三安裝檢驗機構的檢驗之間的關系等，都應有非常明確的界定。

第四，應積極支持和鼓勵發(fā)展建筑起重機械租賃行業(yè)確認管理，發(fā)揮建筑起重機械租賃行業(yè)確認在我國建筑起重機械管理中的作用。

我國實行的建筑起重機械租賃行業(yè)確認彌補了建筑起重機械管理的不足，也取得了可喜的成績，對促進我國建筑起重機械管理起到了很大的推動作用。目前，不少地區(qū)正在探索開展建筑起重機械租賃行業(yè)信用評價的動態(tài)管理，建立網(wǎng)絡化的信用評價共享平臺，及時反映租賃企業(yè)的實際狀況，為廣大建筑企業(yè)和建筑工程項目提供可靠的建筑機械租賃信息，他們將在租賃企業(yè)經(jīng)營管理服務以及建筑起重機械維護保養(yǎng)規(guī)范、合同管理、人員培訓上加強對租賃企業(yè)的指導。所以，建設行政主管部門應積極支持和鼓勵發(fā)展建筑起重機械租賃行業(yè)確認管理，以建筑起重機械租賃行業(yè)確認彌補當前我國建筑起重機械管理力量的不足。