政府參建污水、垃圾處理項目 全面推廣實施PPP模式

在一系列措施推動下，環(huán)保類的PPP項目正加速落地。

7月18日，財政部等四部門公布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(下稱《通知》)，以進(jìn)一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)市場運(yùn)行，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，促進(jìn)污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展。

《通知》提出，政府參與的新建污水、垃圾處理項目要全面實施PPP模式，有序推進(jìn)存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式。盡快在該領(lǐng)域內(nèi)形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場，推動相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。

分析人士預(yù)計，這將引發(fā)新一輪污水、垃圾處理PPP熱潮。

PPP項目強(qiáng)調(diào)績效導(dǎo)向

《通知》鼓勵污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用，對污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利。

對于政府參與的適用范圍，《通知》也進(jìn)行了界定：政府以貨幣、實物、權(quán)益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風(fēng)險分擔(dān)或利益分配機(jī)制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項目，全面實施PPP模式。

同時，《通知》以“五個不”強(qiáng)化了對政府的約束，防止政府出現(xiàn)違規(guī)擔(dān)保、保底承諾等行為，也對地方政府運(yùn)作PPP的能力提出了更高要求。

政府可以在符合PPP相關(guān)政策規(guī)定的前提下對項目給予必要的支持，但不得為項目融資提供擔(dān)保，不得對項目商業(yè)風(fēng)險承擔(dān)無限責(zé)任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

此外，對于未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。

以運(yùn)營補(bǔ)貼作為財政資金投入的主要方式，強(qiáng)化對于PPP項目的績效考核和按效付費(fèi)，以提升相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和效率。在行業(yè)管理上，要建設(shè)完善項目服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營成本、安全生產(chǎn)及環(huán)保指標(biāo)監(jiān)測與監(jiān)管體系，建立形成基于績效的PPP項目收益機(jī)制。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，在特許經(jīng)營領(lǐng)域全面實施PPP模式?jīng)]有問題，難點(diǎn)在于流域治理、農(nóng)村環(huán)境治理、廠網(wǎng)一體化等新模式。

薛濤分析稱，廠網(wǎng)一體化的難度在于本身核心目標(biāo)是實現(xiàn)廠網(wǎng)所覆蓋區(qū)域內(nèi)的實際污染物減排，但常規(guī)的廠網(wǎng)一體化PPP運(yùn)營本質(zhì)上來說還是“廠是廠，網(wǎng)是網(wǎng)”，考核標(biāo)準(zhǔn)并沒有實現(xiàn)核心目標(biāo)。

而社會資本想進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)項目，就得和不同政府部門產(chǎn)生大量行政交叉，復(fù)雜程度遠(yuǎn)大于簡單的廠區(qū)市場化運(yùn)營的單體項目。且一個系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)，不同主體運(yùn)營，更增加項目的復(fù)雜程度和協(xié)調(diào)難度。

此外，《通知》提出將環(huán)境治理和正面相關(guān)性產(chǎn)業(yè)結(jié)合的跨界融合，即“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內(nèi)、外，以及城市、農(nóng)村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并同生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、面源污染治理有效銜接。”

薛濤指出，這確實是創(chuàng)新方向，不過具體項目設(shè)計少有典型案例，可操作性還需要共同探討摸索。“對社會資本能力、地方政府能力等都是挑戰(zhàn)。”

環(huán)保PPP項目體量擴(kuò)大

在7月18日的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委發(fā)言人嚴(yán)鵬程表示，據(jù)有關(guān)市場機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，2014年1月至2017年6月，全國公示社會資本方中標(biāo)人的PPP項目3774個、總金額5.6萬億元。其中2016年以來的項目達(dá)3205個、總金額4.6萬億元。

財政部PPP項目庫數(shù)據(jù)顯示，截至5月31日，入庫項目有13132個，項目金額達(dá)到16.4萬億。

而據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者了解到，環(huán)保PPP項目數(shù)量龐大，且單體投資金額越來越大，三五十億元已不是少數(shù)，百億元項目也越來越多。

甚至有些財政收入僅200多億的城市，也推出百億級環(huán)保PPP項目。

項目體量大，所包含的內(nèi)容也不僅限于一個細(xì)分領(lǐng)域。

清新環(huán)境總裁張根華分析稱，PPP項目規(guī)模大，系統(tǒng)綜合性強(qiáng)，單一企業(yè)很難完成。未來環(huán)保PPP項目將向多種技術(shù)、多個行業(yè)共同合作完成的趨勢發(fā)展。

但是，正因為項目體量大，包含的內(nèi)容甚至有道路交通等工程項目，拿標(biāo)企業(yè)很多是非環(huán)保領(lǐng)域的央企、地方國企，特別是工程類企業(yè)。很多環(huán)保企業(yè)只好做下游的專業(yè)分包，限制了專業(yè)發(fā)揮和專業(yè)創(chuàng)新。

而實力較強(qiáng)的環(huán)保企業(yè)則選擇與央企合作。博天環(huán)境董事長趙笠鈞表示，現(xiàn)階段的截污、疏浚、清淤等工作，比起環(huán)保，工程屬性更強(qiáng)。在這一方面，環(huán)保公司比不過央企。“但環(huán)保企業(yè)不能忽視PPP項目，因此博天環(huán)境選擇和央企合作。”

他認(rèn)為，PPP作為一種模式，未來的專業(yè)能力配置將更加多元。

不過，也有環(huán)保上市公司高管指出，如今有些地方政府推出來的環(huán)保PPP項目，工程建設(shè)比例越來越高，需要注意。