淺析基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板PPP項(xiàng)目的打包實(shí)施策略

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基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板類型項(xiàng)目有個特色，它是在既有基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，因而項(xiàng)目數(shù)量大、項(xiàng)目類型多且個別單體項(xiàng)目出資額較小。如果能夠打包施行該類項(xiàng)目，可顯著進(jìn)步項(xiàng)目履行功率，下降進(jìn)程本錢，本文就基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板類型項(xiàng)目怎么打包施行供給一些思路以供參閱。

一、PPP項(xiàng)目打包施行的特色剖析

(一)PPP項(xiàng)目打包施行的長處

1.有利于進(jìn)步項(xiàng)目履行功率

與傳統(tǒng)政府出資項(xiàng)目比較，依據(jù)《政府和社會資本協(xié)作形式操作攻略(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號)，PPP項(xiàng)意圖操作程序分為項(xiàng)目辨認(rèn)、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目收購、項(xiàng)目履行和項(xiàng)目移送5個階段，包含項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目挑選等19個進(jìn)程。從項(xiàng)目辨認(rèn)到項(xiàng)目收購落地，進(jìn)程漫長且程序復(fù)雜，尤其是前期證明耗時(shí)較長，中間還伴隨有入庫等相關(guān)作業(yè)。因而，打包的PPP項(xiàng)目與單體PPP項(xiàng)目比較，許多進(jìn)程可兼并施行，能夠有用節(jié)省時(shí)間、下降本錢，一次性完成多個項(xiàng)意圖操作流程，顯著提升項(xiàng)目履行功率。

2.有利于形成規(guī)劃效應(yīng)，下降項(xiàng)目本錢

與單體的PPP項(xiàng)目比較，打包施行的PPP項(xiàng)目出資額更高，關(guān)于社會資本的吸引力度更強(qiáng)，政府可經(jīng)過市場競爭挑選出更為優(yōu)質(zhì)的社會資本。在挑選社會資本的進(jìn)程中，財(cái)務(wù)因素是政府最為重視的因素之一，因而能夠經(jīng)過競爭有用下降項(xiàng)目履行本錢。在詳細(xì)項(xiàng)目施行進(jìn)程中，因?yàn)榇虬┬械囊?guī)劃效益，其在融資、施工、設(shè)備物料收購等環(huán)節(jié)議價(jià)才能更強(qiáng)，可有用下降項(xiàng)意圖融資本錢、建造本錢和運(yùn)維本錢，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期本錢“1+1<2”的效應(yīng)，進(jìn)步項(xiàng)目全體收益。

3.有利于項(xiàng)目組合，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢

PPP項(xiàng)目打包施行，能夠?qū)崿F(xiàn)不同項(xiàng)意圖優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)揮協(xié)同作用。首要表現(xiàn)在以下方面：1)收益協(xié)同。能夠?qū)崿F(xiàn)不同收益水平項(xiàng)目間的肥瘦調(diào)配，促進(jìn)項(xiàng)目更好落地。如儲藏林PPP項(xiàng)目與林下經(jīng)濟(jì)項(xiàng)意圖協(xié)同，高速公路PPP項(xiàng)目與路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)意圖協(xié)同;2)施行協(xié)同。若是同一地輿區(qū)域的不同PPP項(xiàng)目獨(dú)自施行，政府與各個PPP項(xiàng)目公司的和諧作業(yè)量大;若是打包施行，區(qū)域內(nèi)原本由施行組織出頭和諧的事情就會轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目公司的內(nèi)部和諧，下降了施行組織的和諧作業(yè)量，實(shí)現(xiàn)施行協(xié)同。因而，PPP打包施行可發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同作用。

(二)PPP項(xiàng)目打包的缺陷與缺乏

1.打包項(xiàng)目數(shù)量過多，財(cái)政補(bǔ)助壓力大

現(xiàn)在全國PPP綜合信息渠道項(xiàng)目辦理庫計(jì)算的PPP項(xiàng)目中，90%以上的PPP項(xiàng)目存在政府補(bǔ)助，因而PPP項(xiàng)目打包數(shù)量越多，政府的財(cái)政補(bǔ)助壓力越大，很有可能無法經(jīng)過項(xiàng)目財(cái)政可承受才能證明而導(dǎo)致項(xiàng)目無法施行，因而需合理挑選項(xiàng)意圖打包數(shù)量。

2.打包項(xiàng)目類型過多，施行難度大

每個單體項(xiàng)目各自的特色，如出資額、建造本錢、融資優(yōu)勢、項(xiàng)目周期、職業(yè)主管部門等都不同。如果強(qiáng)行打包在一同會導(dǎo)致：1)項(xiàng)目鴻溝復(fù)雜，在規(guī)劃施行方案時(shí)相應(yīng)的協(xié)作周期、運(yùn)營規(guī)模、績效標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，關(guān)于施行組織的后期監(jiān)管形成較大的壓力;2)職業(yè)主管部門和諧作業(yè)量大，不同類型的項(xiàng)目由不同職業(yè)主管部門負(fù)責(zé)主導(dǎo)監(jiān)管，在建造及運(yùn)營進(jìn)程中，政府部門之間和諧的作業(yè)量大;3)局部影響全體，每個項(xiàng)意圖特色不同，其在融資、建造和運(yùn)營進(jìn)程中狀況也不盡相同，很簡單呈現(xiàn)如某個子項(xiàng)意圖融資評審無法經(jīng)過導(dǎo)致全體融資進(jìn)度受影響的狀況。因而，項(xiàng)目打包時(shí)要合理挑選項(xiàng)目類型。

3.簡單觸碰方針紅線

2019年3月7日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推動政府和社會資本協(xié)作規(guī)范展開的施行定見》(財(cái)金〔2019〕10號，以下簡稱“10號文”)提出“將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無本質(zhì)相關(guān)、使用者付費(fèi)份額低于10%的，不得入庫”，盡管該條方針僅針對的是政府付費(fèi)項(xiàng)目，但是相同能夠借鑒于其他PPP項(xiàng)目，為PPP項(xiàng)目打包施行劃定了方針紅線。

二、以實(shí)例闡明基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板PPP項(xiàng)目打包戰(zhàn)略

筆者以最近遇到的一個PPP項(xiàng)目打包施行的案例為例，介紹PPP項(xiàng)目打包的戰(zhàn)略剖析。

某縣城基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目擬選用PPP形式施行，將8個子項(xiàng)目打包在一同施行，詳細(xì)狀況如下：

(1)某工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板方面3個項(xiàng)目：市政路途項(xiàng)目、污水管網(wǎng)項(xiàng)目、供水廠項(xiàng)目;

(2)縣城城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板2個項(xiàng)目：城市開發(fā)項(xiàng)目(觸及土地收拾及儲藏)、體育中心與會展中心建造項(xiàng)目;

(3)社會事業(yè)3個項(xiàng)目：縣第二中學(xué)全體遷建項(xiàng)目、縣第四小學(xué)建造項(xiàng)目，縣某某旅游景點(diǎn)大酒店建造項(xiàng)目。

基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目選用PPP形式怎么才能打包施行，關(guān)鍵便是解決兩個問題，第一能否選用PPP形式施行，第二怎么展開項(xiàng)目打包。

(一)PPP項(xiàng)意圖性質(zhì)剖析

項(xiàng)意圖公益特色是PPP項(xiàng)意圖本質(zhì)，一個項(xiàng)目能否選用PPP項(xiàng)目施行，首先要判斷項(xiàng)目是否具備公益特色。上述9個項(xiàng)目中，縣某某旅游景點(diǎn)大酒店建造項(xiàng)目是一個顯著的商業(yè)特色項(xiàng)目，不具備公益特色，不適合選用PPP形式施行，歸于PPP形式禁止的項(xiàng)目類型，主張考慮選用招商引資的方法解決。其次除了項(xiàng)目公益特色以外，還需重視PPP項(xiàng)意圖方針鴻溝，如《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本協(xié)作示范項(xiàng)目、加速推動示范項(xiàng)目建造的通知》(財(cái)金〔2016〕91號)，“PPP項(xiàng)目主體或其他社會資本，不得作為項(xiàng)目主體參加土地收儲和前期開發(fā)等作業(yè)”，因而城市開發(fā)項(xiàng)目(觸及土地收拾及儲藏)也不宜選用PPP形式施行，可考慮選用片區(qū)開發(fā)、EOD等形式施行。除去這兩個項(xiàng)目以外，其他6個項(xiàng)目均契合PPP項(xiàng)目要求的項(xiàng)目類型，且有大量現(xiàn)已施行的案例可供參閱。

關(guān)于PPP形式經(jīng)歷不夠豐富的人來說，可能不太好把握項(xiàng)意圖公益特色及方針鴻溝，有一個捷徑是查詢財(cái)政部政府和社會資本協(xié)作中心全國PPP綜合信息渠道項(xiàng)目辦理庫。PPP項(xiàng)目辦理庫內(nèi)的項(xiàng)目經(jīng)歷了多次審核、整改及優(yōu)化等作業(yè)，具備較高的參閱價(jià)值。從現(xiàn)已公示的項(xiàng)目狀況來看，其中有市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建造與環(huán)境保護(hù)等19個職業(yè)10306個項(xiàng)目，可參閱相似項(xiàng)意圖實(shí)踐經(jīng)歷。

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備注：圖片來自于財(cái)政部政府和社會資本協(xié)作中心全國PPP綜合信息渠道項(xiàng)目辦理庫

(二)PPP項(xiàng)目怎么打包

其他的6個項(xiàng)目特色不同、鴻溝條件不同，且觸及到園區(qū)管委會、住建、文體、教育等至少四個施行主體，若強(qiáng)行打包必然增加施行的和諧難度，故不主張打包一同施行，而是依據(jù)狀況恰當(dāng)排列組合，選出最優(yōu)戰(zhàn)略。

現(xiàn)在PPP項(xiàng)目打包施行首要分為兩種狀況：

一是職業(yè)范疇相同。如：福建省泉州市惠安縣聯(lián)三線黃塘至虎窟段等一攬子公路PPP項(xiàng)目包含5個子項(xiàng)目，均為公路項(xiàng)目;寧德市本級教育PPP項(xiàng)目包含4個子項(xiàng)目，包含小學(xué)、中學(xué)、職高級校區(qū)建造，均與校園建造相關(guān);福建省福安市衛(wèi)生補(bǔ)短板PPP項(xiàng)目包含6個子項(xiàng)目，均與醫(yī)院易地搬家、改擴(kuò)建等相關(guān)。

二是地域相同或相關(guān)(職業(yè)不同)。如：江蘇省南京市棲霞區(qū)燕子磯新城下廟片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及民生保障PPP項(xiàng)目包含體育公園項(xiàng)目、保障房項(xiàng)目、路途建造等5個子項(xiàng)目;寧德上汽園區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目包含廠房、路途、管網(wǎng)、照明設(shè)施、綠化等5個子項(xiàng)目。上述項(xiàng)目能夠打包，是因?yàn)轫?xiàng)目所在地在同一區(qū)域。

鑒于此，本文中的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板PPP項(xiàng)目全體打包成一個PPP項(xiàng)目施行較為不妥，應(yīng)該依據(jù)項(xiàng)目建造內(nèi)容、職業(yè)相關(guān)性分別展開打包，以契合方針要求的本質(zhì)相關(guān)。比如可依照職業(yè)范疇性質(zhì)，將縣第二中學(xué)全體遷建項(xiàng)目、縣第四小學(xué)建造項(xiàng)目打包為一個縣教育范疇補(bǔ)短板PPP項(xiàng)目;依照地輿位置區(qū)域，將園區(qū)的市政路途項(xiàng)目、污水管網(wǎng)項(xiàng)目、供水廠項(xiàng)目打包成一個園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目;體育中心與會展中心建造項(xiàng)目可獨(dú)自選用PPP形式施行。

基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板PPP項(xiàng)目打包施行盡管沒有固定的準(zhǔn)則，但是仍有規(guī)律可循，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況展開。