淺析基礎設施補短板PPP項目的打包實施策略

?
基礎設施補短板類型項目有個特色，它是在既有基礎設施的基礎上進行完善，因而項目數(shù)量大、項目類型多且個別單體項目出資額較小。如果能夠打包施行該類項目，可顯著進步項目履行功率，下降進程本錢，本文就基礎設施補短板類型項目怎么打包施行供給一些思路以供參閱。

一、PPP項目打包施行的特色剖析

(一)PPP項目打包施行的長處

1.有利于進步項目履行功率

與傳統(tǒng)政府出資項目比較，依據(jù)《政府和社會資本協(xié)作形式操作攻略(試行)》(財金〔2014〕113號)，PPP項意圖操作程序分為項目辨認、項目準備、項目收購、項目履行和項目移送5個階段，包含項目發(fā)起、項目挑選等19個進程。從項目辨認到項目收購落地，進程漫長且程序復雜，尤其是前期證明耗時較長，中間還伴隨有入庫等相關作業(yè)。因而，打包的PPP項目與單體PPP項目比較，許多進程可兼并施行，能夠有用節(jié)省時間、下降本錢，一次性完成多個項意圖操作流程，顯著提升項目履行功率。

2.有利于形成規(guī)劃效應，下降項目本錢

與單體的PPP項目比較，打包施行的PPP項目出資額更高，關于社會資本的吸引力度更強，政府可經(jīng)過市場競爭挑選出更為優(yōu)質(zhì)的社會資本。在挑選社會資本的進程中，財務因素是政府最為重視的因素之一，因而能夠經(jīng)過競爭有用下降項目履行本錢。在詳細項目施行進程中，因為打包施行的規(guī)劃效益，其在融資、施工、設備物料收購等環(huán)節(jié)議價才能更強，可有用下降項意圖融資本錢、建造本錢和運維本錢，實現(xiàn)項目全生命周期本錢“1+1<2”的效應，進步項目全體收益。

3.有利于項目組合，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢

PPP項目打包施行，能夠?qū)崿F(xiàn)不同項意圖優(yōu)勢互補，發(fā)揮協(xié)同作用。首要表現(xiàn)在以下方面：1)收益協(xié)同。能夠?qū)崿F(xiàn)不同收益水平項目間的肥瘦調(diào)配，促進項目更好落地。如儲藏林PPP項目與林下經(jīng)濟項意圖協(xié)同，高速公路PPP項目與路衍經(jīng)濟項意圖協(xié)同;2)施行協(xié)同。若是同一地輿區(qū)域的不同PPP項目獨自施行，政府與各個PPP項目公司的和諧作業(yè)量大;若是打包施行，區(qū)域內(nèi)原本由施行組織出頭和諧的事情就會轉(zhuǎn)化為項目公司的內(nèi)部和諧，下降了施行組織的和諧作業(yè)量，實現(xiàn)施行協(xié)同。因而，PPP打包施行可發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同作用。

(二)PPP項目打包的缺陷與缺乏

1.打包項目數(shù)量過多，財政補助壓力大

現(xiàn)在全國PPP綜合信息渠道項目辦理庫計算的PPP項目中，90%以上的PPP項目存在政府補助，因而PPP項目打包數(shù)量越多，政府的財政補助壓力越大，很有可能無法經(jīng)過項目財政可承受才能證明而導致項目無法施行，因而需合理挑選項意圖打包數(shù)量。

2.打包項目類型過多，施行難度大

每個單體項目各自的特色，如出資額、建造本錢、融資優(yōu)勢、項目周期、職業(yè)主管部門等都不同。如果強行打包在一同會導致：1)項目鴻溝復雜，在規(guī)劃施行方案時相應的協(xié)作周期、運營規(guī)模、績效標準均不統(tǒng)一，關于施行組織的后期監(jiān)管形成較大的壓力;2)職業(yè)主管部門和諧作業(yè)量大，不同類型的項目由不同職業(yè)主管部門負責主導監(jiān)管，在建造及運營進程中，政府部門之間和諧的作業(yè)量大;3)局部影響全體，每個項意圖特色不同，其在融資、建造和運營進程中狀況也不盡相同，很簡單呈現(xiàn)如某個子項意圖融資評審無法經(jīng)過導致全體融資進度受影響的狀況。因而，項目打包時要合理挑選項目類型。

3.簡單觸碰方針紅線

2019年3月7日，財政部下發(fā)《關于推動政府和社會資本協(xié)作規(guī)范展開的施行定見》(財金〔2019〕10號，以下簡稱“10號文”)提出“將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無本質(zhì)相關、使用者付費份額低于10%的，不得入庫”，盡管該條方針僅針對的是政府付費項目，但是相同能夠借鑒于其他PPP項目，為PPP項目打包施行劃定了方針紅線。

二、以實例闡明基礎設施補短板PPP項目打包戰(zhàn)略

筆者以最近遇到的一個PPP項目打包施行的案例為例，介紹PPP項目打包的戰(zhàn)略剖析。

某縣城基礎設施補短板項目擬選用PPP形式施行，將8個子項目打包在一同施行，詳細狀況如下：

(1)某工業(yè)園區(qū)基礎設施補短板方面3個項目：市政路途項目、污水管網(wǎng)項目、供水廠項目;

(2)縣城城市基礎設施補短板2個項目：城市開發(fā)項目(觸及土地收拾及儲藏)、體育中心與會展中心建造項目;

(3)社會事業(yè)3個項目：縣第二中學全體遷建項目、縣第四小學建造項目，縣某某旅游景點大酒店建造項目。

基礎設施補短板項目選用PPP形式怎么才能打包施行，關鍵便是解決兩個問題，第一能否選用PPP形式施行，第二怎么展開項目打包。

(一)PPP項意圖性質(zhì)剖析

項意圖公益特色是PPP項意圖本質(zhì)，一個項目能否選用PPP項目施行，首先要判斷項目是否具備公益特色。上述9個項目中，縣某某旅游景點大酒店建造項目是一個顯著的商業(yè)特色項目，不具備公益特色，不適合選用PPP形式施行，歸于PPP形式禁止的項目類型，主張考慮選用招商引資的方法解決。其次除了項目公益特色以外，還需重視PPP項意圖方針鴻溝，如《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本協(xié)作示范項目、加速推動示范項目建造的通知》(財金〔2016〕91號)，“PPP項目主體或其他社會資本，不得作為項目主體參加土地收儲和前期開發(fā)等作業(yè)”，因而城市開發(fā)項目(觸及土地收拾及儲藏)也不宜選用PPP形式施行，可考慮選用片區(qū)開發(fā)、EOD等形式施行。除去這兩個項目以外，其他6個項目均契合PPP項目要求的項目類型，且有大量現(xiàn)已施行的案例可供參閱。

關于PPP形式經(jīng)歷不夠豐富的人來說，可能不太好把握項意圖公益特色及方針鴻溝，有一個捷徑是查詢財政部政府和社會資本協(xié)作中心全國PPP綜合信息渠道項目辦理庫。PPP項目辦理庫內(nèi)的項目經(jīng)歷了多次審核、整改及優(yōu)化等作業(yè)，具備較高的參閱價值。從現(xiàn)已公示的項目狀況來看，其中有市政工程、交通運輸、生態(tài)建造與環(huán)境保護等19個職業(yè)10306個項目，可參閱相似項意圖實踐經(jīng)歷。

1.png

備注：圖片來自于財政部政府和社會資本協(xié)作中心全國PPP綜合信息渠道項目辦理庫

(二)PPP項目怎么打包

其他的6個項目特色不同、鴻溝條件不同，且觸及到園區(qū)管委會、住建、文體、教育等至少四個施行主體，若強行打包必然增加施行的和諧難度，故不主張打包一同施行，而是依據(jù)狀況恰當排列組合，選出最優(yōu)戰(zhàn)略。

現(xiàn)在PPP項目打包施行首要分為兩種狀況：

一是職業(yè)范疇相同。如：福建省泉州市惠安縣聯(lián)三線黃塘至虎窟段等一攬子公路PPP項目包含5個子項目，均為公路項目;寧德市本級教育PPP項目包含4個子項目，包含小學、中學、職高級校區(qū)建造，均與校園建造相關;福建省福安市衛(wèi)生補短板PPP項目包含6個子項目，均與醫(yī)院易地搬家、改擴建等相關。

二是地域相同或相關(職業(yè)不同)。如：江蘇省南京市棲霞區(qū)燕子磯新城下廟片區(qū)基礎設施及民生保障PPP項目包含體育公園項目、保障房項目、路途建造等5個子項目;寧德上汽園區(qū)公共基礎設施PPP項目包含廠房、路途、管網(wǎng)、照明設施、綠化等5個子項目。上述項目能夠打包，是因為項目所在地在同一區(qū)域。

鑒于此，本文中的基礎設施補短板PPP項目全體打包成一個PPP項目施行較為不妥，應該依據(jù)項目建造內(nèi)容、職業(yè)相關性分別展開打包，以契合方針要求的本質(zhì)相關。比如可依照職業(yè)范疇性質(zhì)，將縣第二中學全體遷建項目、縣第四小學建造項目打包為一個縣教育范疇補短板PPP項目;依照地輿位置區(qū)域，將園區(qū)的市政路途項目、污水管網(wǎng)項目、供水廠項目打包成一個園區(qū)基礎設施補短板項目;體育中心與會展中心建造項目可獨自選用PPP形式施行。

基礎設施補短板PPP項目打包施行盡管沒有固定的準則，但是仍有規(guī)律可循，需要結(jié)合當?shù)貙嶋H狀況展開。