小鎮(zhèn)開發(fā)迎政策風(fēng)口 政府與社會(huì)資本探路PPP模式

在一系列政策的支持下，特色小鎮(zhèn)站在了風(fēng)口。

5月25日，聚焦雄安·中國新區(qū)經(jīng)濟(jì)及特色小鎮(zhèn)高端總裁峰會(huì)在北京拉開帷幕。峰會(huì)圍繞新經(jīng)濟(jì)、新模式、特色小鎮(zhèn)落地實(shí)操、京津冀一體化等重要議題全面解讀雄安新區(qū)新政、新產(chǎn)業(yè)、新機(jī)遇、新城鎮(zhèn)等。

當(dāng)前，各地知名企業(yè)及政府大規(guī)模布局特色小鎮(zhèn)。北京市百億重金打造42個(gè)特色小鎮(zhèn)，河北將投資2000億元建設(shè)100個(gè)特色小鎮(zhèn)，馬云天貓小鎮(zhèn)也已落戶北京。

自2016年下半年開始，關(guān)于特色小鎮(zhèn)的利好政策接連而出，全國各地紛紛響應(yīng)，各路企業(yè)也爭(zhēng)相搶灘小鎮(zhèn)市場(chǎng)，有房企計(jì)劃投資金額高達(dá)9000億元。

在熱鬧的背后，特色小鎮(zhèn)的開發(fā)問題也逐漸浮出水面。各地發(fā)展水平高度分化，同質(zhì)化嚴(yán)重，甚至演變?yōu)?ldquo;形象工程”。更為嚴(yán)峻的是，有房企以發(fā)展特色小鎮(zhèn)的名義行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)，形成大量新的房地產(chǎn)庫存，也出現(xiàn)了“房地產(chǎn)小鎮(zhèn)”的市場(chǎng)怪相。

值得關(guān)注的是，在特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式的探索上，PPP模式為多數(shù)企業(yè)熱捧，在PPP模式逐步成熟、資產(chǎn)證券化落地等利好的多重背景下，PPP模式或?qū)⒊蔀橥苿?dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的加速器。

小鎮(zhèn)開發(fā)迎政策風(fēng)口

2016年7月，住建部、國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》，計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的小鎮(zhèn)。隨后，相關(guān)部門又接連發(fā)布建設(shè)指導(dǎo)、首批名單、千企千鎮(zhèn)工程、金融支持等相關(guān)文件，特色小鎮(zhèn)的全國化建設(shè)路徑逐漸明朗。

其中，有關(guān)特色小鎮(zhèn)的政策支持和資源傾斜最受關(guān)注。住建部先后聯(lián)合了農(nóng)業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行，為建設(shè)特色小鎮(zhèn)提供政策性和開發(fā)性的金融支持。

在政策東風(fēng)的推動(dòng)之下，全國各地很快拉開了建設(shè)特色小鎮(zhèn)的序幕。記者梳理發(fā)現(xiàn)，四川、安徽、遼寧、福建、海南、重慶、北京等多個(gè)地區(qū)相繼發(fā)布了發(fā)展規(guī)劃，其中江蘇、廣東、廣西、河北、山東、湖南、新疆均擬建100個(gè)特色小鎮(zhèn)，包括了科技、金融、健康、休閑、文化等小鎮(zhèn)類型。此外，在用地規(guī)劃、專項(xiàng)資金、融資創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才引進(jìn)、綜合服務(wù)等方面，特色小鎮(zhèn)的開發(fā)運(yùn)營可享受多重政策扶持。

值得關(guān)注的是，特色小鎮(zhèn)的政策春風(fēng)以及萬億市場(chǎng)規(guī)模也吸引了不少企業(yè)爭(zhēng)相布局。其中，面臨升級(jí)轉(zhuǎn)型的房企來勢(shì)尤為迅猛，紛紛涉足特色小鎮(zhèn)或加碼開發(fā)投資力度。

去年8月，銷售規(guī)模突飛猛進(jìn)的碧桂園率先吹響了進(jìn)軍特色小鎮(zhèn)的號(hào)角。其計(jì)劃在5年內(nèi)投資千億元建設(shè)多個(gè)智慧生態(tài)科技小鎮(zhèn)，主要選址一線城市周邊和強(qiáng)二線城市的30~80公里重要區(qū)域。據(jù)了解，碧桂園已成功布局5個(gè)科技小鎮(zhèn)，其中3個(gè)將于今年動(dòng)工建設(shè)，而且還將新增15個(gè)科技小鎮(zhèn)項(xiàng)目。今年5月中旬，碧桂園首個(gè)科技小鎮(zhèn)已在惠州潼湖正式動(dòng)工。

同年11月，產(chǎn)業(yè)“老兵”華夏幸福首次發(fā)布特色小鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，稱未來三年將在環(huán)北京區(qū)域、沿長江經(jīng)濟(jì)帶以及珠三角區(qū)域等大城市、核心城市的內(nèi)部以及周邊布局100座特色小鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)類型主要圍繞科技、健康、財(cái)富、文創(chuàng)四大主題。

時(shí)代地產(chǎn)的特色小鎮(zhèn)計(jì)劃亦揮動(dòng)大手筆。2016年底，時(shí)代地產(chǎn)正式啟動(dòng)了“時(shí)代未來小鎮(zhèn)戰(zhàn)略”，其董事會(huì)主席岑釗雄宣布，未來5年內(nèi)時(shí)代地產(chǎn)將從珠三角區(qū)域起步，投資30個(gè)“未來小鎮(zhèn)”項(xiàng)目，總投資金額約9000億元。查閱其2016年財(cái)報(bào)發(fā)現(xiàn)，時(shí)代地產(chǎn)已和廣州、佛山、中山、東莞等地方政府簽訂了若干合作開發(fā)小鎮(zhèn)的框架性協(xié)議。而位于佛山南海的全球創(chuàng)客小鎮(zhèn)項(xiàng)目已簽約多家品牌企業(yè)，將在2017年全面開工。

此外，，綠城、綠地、融創(chuàng)、華僑城、雅居樂、陽光城、國瑞置業(yè)等企業(yè)在特色小鎮(zhèn)方面均有新的動(dòng)作。其中，綠地把特色小鎮(zhèn)模式納入2017年發(fā)展戰(zhàn)略，將重點(diǎn)選擇有大城市購買力溢出效應(yīng)、有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入支撐的一二線重點(diǎn)城市遠(yuǎn)郊及周邊，圍繞智慧健康城、文化旅游城投資特色小鎮(zhèn)大盤項(xiàng)目，從而形成開發(fā)模型和產(chǎn)品系列。華僑城股份公司總裁王曉雯則稱，將與政府、城鎮(zhèn)和社會(huì)資本廣泛合作，構(gòu)建100座具有中國傳統(tǒng)民俗文化特色的小鎮(zhèn)。

避免“圈地運(yùn)動(dòng)”

值得注意的是，在開發(fā)投資浪潮背后，特色小鎮(zhèn)的開發(fā)問題也開始逐漸凸顯。

據(jù)新華社近期調(diào)研結(jié)果表明，當(dāng)前各地開發(fā)特色小鎮(zhèn)依然處于起步階段，地區(qū)間的發(fā)展水平也呈現(xiàn)出高度分化。而且，部分地區(qū)仍以工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的傳統(tǒng)思維開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)、文化、社區(qū)等多種功能的融合考慮不足。

另外，也有特色小鎮(zhèn)的建設(shè)演變?yōu)?ldquo;任務(wù)工程”“形象工程”。除不具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之外，也有核心產(chǎn)業(yè)不突出、項(xiàng)目細(xì)碎化、開發(fā)運(yùn)營主體缺失等問題。

在今年全國兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員、泰禾集團(tuán)董事長黃其森指出，目前全國各地的特色小鎮(zhèn)建設(shè)同質(zhì)化問題較為嚴(yán)重。他認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)如果失去特色，就容易出現(xiàn)千鎮(zhèn)一面、千村一面的現(xiàn)象。

尤為引人關(guān)注的是，特色小鎮(zhèn)變身房地產(chǎn)小鎮(zhèn)的現(xiàn)象并不鮮見。行業(yè)人士指出，有些地方政府與房企相互迎合，大力推廣特色小鎮(zhèn)概念，使得當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了大量新的房地產(chǎn)庫存。另外，在城市地價(jià)高漲的背景下，一些房企以開發(fā)特色小鎮(zhèn)的名義拿下大面積的便宜土地側(cè)重房地產(chǎn)開發(fā)，與政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)的初衷相背離。

此外，國家城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵指出，政府要擺正位置，堅(jiān)持引導(dǎo)服務(wù)的角色。同時(shí)，要防范房地產(chǎn)成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主導(dǎo)方式，炒作傾向值得注意。他認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)形成產(chǎn)業(yè)集聚、人才引進(jìn)后，房地產(chǎn)開發(fā)商才可以建造住宅作為配套服務(wù)，否則又會(huì)走入傳統(tǒng)城市發(fā)展的老路。

對(duì)于房地產(chǎn)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)上的諸多問題，中國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)原副會(huì)長朱中一認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)并非一個(gè)簡單的項(xiàng)目開發(fā)，主要由政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)。“所以這不單單是企業(yè)的問題，政府方面也有相關(guān)責(zé)任。”

同時(shí)，朱中一認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)擁有政策支持、資源傾斜等多重利好，企業(yè)響應(yīng)政策號(hào)召跟進(jìn)開發(fā)也是理所當(dāng)然，是否存在跟風(fēng)現(xiàn)象，要以企業(yè)有沒有一窩蜂盲目進(jìn)入市場(chǎng)為判定依據(jù)。“特色小鎮(zhèn)是我國新型城鎮(zhèn)化的重要課題，企業(yè)涉足特色小鎮(zhèn)，要理解其本身內(nèi)涵，同時(shí)要考量在開發(fā)運(yùn)營方面是否具備一定的綜合能力。”

政府與社會(huì)資本“共贏”

對(duì)于企業(yè)而言，建設(shè)特色小鎮(zhèn)面臨著資金投入大、回收周期長的巨大挑戰(zhàn)，選取何種開發(fā)模式十分關(guān)鍵。

查閱獲悉，在政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)的一系列措施里，已明確了政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作的創(chuàng)建模式，在融資創(chuàng)新方面，文件提出了采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府購買服務(wù)、機(jī)制評(píng)審等模式，以推動(dòng)項(xiàng)目落地。

有研究報(bào)告認(rèn)為，從目前來看，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中采用PPP模式具備了必要性和可行性。具體來說，該模式能夠有效地綜合使用財(cái)政資金和社會(huì)資本，彌補(bǔ)特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來源。此外，政府和社會(huì)資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)在項(xiàng)目的不同階段管控相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。

此外，一些企業(yè)關(guān)于特色小鎮(zhèn)PPP模式的創(chuàng)新案例也得到了業(yè)界的認(rèn)可。在公開活動(dòng)上，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心主任王強(qiáng)舉例稱，阿里巴巴和華夏幸福在參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營時(shí)，采用了把長期的較低收益的PPP項(xiàng)目和短期的中等或者高收益的PPP項(xiàng)目結(jié)合的方式，“這是一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)，值得進(jìn)一步推廣”。

事實(shí)上，華夏幸福開啟特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略之后，其執(zhí)行總裁葉珺就曾明確表示，華夏幸福將會(huì)把已有的PPP模式經(jīng)驗(yàn)引入特色小鎮(zhèn)的開發(fā)之中，探索特色小鎮(zhèn)PPP模式。

對(duì)于正在著手打造的南京空港會(huì)展小鎮(zhèn)，葉珺稱，這是華夏幸福第一個(gè)應(yīng)該也是全國第一個(gè)以PPP模式來開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目。據(jù)了解，該項(xiàng)目總投資金額高達(dá)80億元，開發(fā)建設(shè)資金由華夏幸福投入，將采用PPP模式進(jìn)行全持有運(yùn)營。

克而瑞研究中心研究員沈曉玲表示，總體來看，將PPP模式引入特色小鎮(zhèn)開發(fā)是一件很好的嘗試。“在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，政府實(shí)際扮演的是一個(gè)委托者的身份，而企業(yè)則占據(jù)項(xiàng)目主導(dǎo)運(yùn)營及決策的地位。這種模式，對(duì)于政府而言，可以提高基礎(chǔ)建設(shè)及公共服務(wù)的效率，從而獲得經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。”

同時(shí)，沈曉玲也認(rèn)為，在企業(yè)方面，通過參與PPP項(xiàng)目，除了項(xiàng)目本身的回報(bào)收益外，還可獲得多種利好資源，包括進(jìn)入城市核心區(qū)域、獲取優(yōu)質(zhì)的基建、公共服務(wù)項(xiàng)目及項(xiàng)目附加的優(yōu)先開發(fā)資格等。

“在特色小鎮(zhèn)運(yùn)作的過程中，政府和企業(yè)要分工明確，而且開發(fā)歷時(shí)較長，將考驗(yàn)政府和企業(yè)之間的信任度。”沈曉玲指出。

值得一提的是，隨著PPP模式逐步成熟、資產(chǎn)證券化正式落地以及政企合作的深化，特色小鎮(zhèn)PPP模式有了更多的保障。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，全國入庫項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)，投資額13.5萬億元。落地率為31.6%，比9月末的26%提升了5.1%。另一方面，在國家發(fā)改委與中國證監(jiān)會(huì)去年底宣稱推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化后，不到兩個(gè)月，就有項(xiàng)目正式落地。

而對(duì)于社會(huì)資本所擔(dān)心的政府契約精神，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2017年政府工作報(bào)告中也已明確指出，要深化政府和社會(huì)資本合作，完善相關(guān)價(jià)格、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。